OPINIÃO
Francisco Avillez
Francisco Avillez
1. Um dos principais constrangimentos à evolução futura da Agricultura Portuguesa é, de acordo com os documentos apresentados pelo GPP no Seminário PDR 2014-2020 de 30 de Outubro de 2013, a diminuição, em volume, do VAB agrícola ao longo das últimas décadas.
Por este motivo o GPP identificou, no contexto da elaboração do PDR 2014-2020, como duas das principais necessidades de intervenção no âmbito do sector agrícola nacional:
aumentar a capacidade para gerar de forma sustentável o valor acrescentado nacional;
melhorar a eficiência na utilização dos factores intermédios de produção e dos recursos solo, água e energia.
Na minha opinião, quer o tipo de constrangimento em causa, quer as respectivas necessidades de intervenção, têm na sua génese um aumento na produtividade em volume da superfície agrícola cultivada que só, parcialmente, foi capaz de compensar, quer o decréscimo sofrido pela produtividade dos factores intermédios de produção, quer a redução ocorrida na superfície agrícola cultivada nacional.
De facto, entre o triénio imediatamente anterior à nossa adesão às CE (1983-84-85) e o triénio 2011-12-13, o valor acrescentado bruto em volume da agricultura portuguesa decresceu a uma taxa média anual de -0,7%, decréscimo este que foi mais acentuado na última década (-1,2%/ano).
Da análise dos factores mais directamente determinantes desta evolução desfavorável do VAB em volume, nestas quase três últimas décadas, pode-se, de acordo com as minhas estimativas, concluir que ela resultou de:
reduções significativas na superfície agrícola cultivada nacional a uma taxa média de -2,3%/ano;
perdas sistemáticas na eficiência económica do uso dos factores intermédios de produção agrícola a uma taxa média anual de -1,4%;
ganhos médios de 3,0%/ano na produtividade em volume da superfície agrícola cultivada, os quais não foram, no entanto, suficientes para compensar as perdas de área e de eficiência em causa.
2. São diversos os factores que ajudam a explicar esta evolução menos favorável da produção agrícola nacional desde a nossa adesão às Comunidades Europeias, sendo, em minha opinião, de destacar os seguintes:
o decréscimo muito acentuado dos preços no produtor dos cereais e outras culturas arvenses, que tendo sido acompanhado por um agravamento dos respectivos termos de troca, esteve na base da sua perda de competitividade;
as alterações nas relações dos preços base entre produtos e entre produtos e factores de produção resultantes da aplicação dos Pagamentos Ligados à Produção (PLP) a alguns dos sectores produtivos nacionais, que estiveram na origem das perdas de eficiência verificadas no uso, quer dos factores intermédios, quer dos recursos solo e água;
a adopção de apoios ao investimento e de medidas agro-ambientais muitas vezes mais orientadas para assegurar a manutenção dos níveis de suporte dos rendimentos do que para contribuir para a obtenção de ganhos de produtividade e de sustentabilidade ambiental;
a existência de um sistema de investigação, desenvolvimento experimental e transferência de conhecimentos que não se tem demonstrado capaz de responder de forma consistente e atempada à identificação e aplicação de soluções tecnológicas orientadas para uma melhor eficiência do ponto de vista, quer produtivo, quer ambiental.
Se esta minha leitura do passado recente está correcta, importa levá-la em consideração no âmbito das decisões a tomar pelo Governo Português (GP) em relação à aplicação entre nós das medidas do 1º e 2º Pilares da PAC para o período 2014-2020.
3. É neste contexto que, em meu entender, deverão ser discutidas as decisões quanto ao futuro dos pagamentos ligados à produção (PLP), relativamente aos quais é possível identificar os seguintes principais aspectos potencialmente negativos e positivos.
Em minha opinião, são três os principais aspectos negativos associados com a futura aplicação dos PLP.
Em primeiro lugar, os PLP alteram as relações entre os preços base dos produtos e dos factores de produção agrícolas e entre os preços base dos diferentes produtos agrícolas correspondentes a culturas/actividades alternativas.
Das alterações que os PLP provocam nas relações entre os preços base dos produtos agrícolas e dos respectivos factores de produção, irão resultar decisões que tendendo a privilegiar o "máximo técnico" em vez do "óptimo económico", têm como consequência a adopção de opções tecnológicas menos eficientes do ponto de vista do uso dos factores de produção em geral e dos factores intermédios em particular.
Das alterações que os PLP provocam nas relações entre os preços base dos diferentes produtos agrícolas correspondentes a culturas/actividades alternativas, irão resultar opções produtivas desfavoráveis do ponto de vista do valor acrescentado nacional, uma vez que podem provocar a opção:
- por culturas menos competitivas a preços no produtor;
- por um uso menos eficiente dos solos.
Em segundo lugar, os PLP conduzem, na maioria dos casos, a uma apropriação parcial (ou mesmo total) do seu valor por parte das actividades que estão a montante e/ou a jusante da produção na respectiva fileira.
Em terceiro lugar, porque de acordo com o novo sistema de PDP a aplicação de PLP só parcialmente beneficia os produtores que os recebem e à custa de perdas no rendimento potencial dos restantes produtores. Nesse aspecto, os futuros PLP diferem totalmente dos actuais porque estes correspondiam a uma parte do valor dos respectivos RPU e, consequentemente, a sua aplicação em nada penalizava os restantes produtores.
São, no essencial, dois os aspectos positivos que, em minha opinião, poderão decorrer da aplicação dos PLP.
Em primeiro lugar, contribuir para a viabilidade de sistemas de produção cuja rendabilidade possa vir a ser posta em causa pelas quebras esperadas nas respectivas receitas brutas. É fundamental, neste contexto, verificar se os sistemas de produção em causa não têm capacidade efectiva para acomodar as quebras previstas, com base, quer:
em ganhos de produtividade;
em reduções nos custos unitários de produção;
em aumentos dos preços no produtor.
Em segundo lugar, assegurar a manutenção de sistemas de ocupação e uso dos solos agrícolas em zonas com riscos de desertificação física e humana. Neste contexto, vai ser decisivo verificar se não existirão medidas alternativas de viabilização dos referidos sistemas, mais adequados do que os PLP (MAA, MZD).
4. A escolha dos sectores produtivos que deverão vir a ser beneficiados pelos PLP, vai, assim, implicar que:
em relação aos sistemas de produção para os quais se espera uma quebra de receita bruta mais significativa com o futuro modelo de convergência dos PB e PV (milho, arroz, tomate para indústria e leite), se analise a sua capacidade de acomodação de tais quebras, através dos ganhos de produtividade/redução dos custos unitários de produção/aumento dos preços no produtor;
em relação aos sistemas cuja viabilidade futura seja considerada decisiva do ponto de vista territorial, a hipótese de se vir a utilizar outros tipos de medidas do 2º Pilar para a respectiva viabilização futura.
Neste contexto, dever-se-á evitar a reintrodução de pagamentos ligados à produção (PLP) já parcialmente desmantelados, optando pela não aplicação dos PLP a sectores produtivos como o do milho, arroz, tomate para indústria e leite de bovinos, cujas perdas nos respectivos níveis de apoio ao rendimento poderão e deverão vir a ser compensadas de forma relativamente fácil por ganhos de produtividade e/ou nos preços no produtor. No caso do arroz, justifica-se a aplicação de uma medida agro-ambiental (MAA) que permita assegurar a viabilidade futura dos respectivos sistemas de produção em zonas em que não existam alternativas produtivas viáveis e em que a permanência desta cultura seja ambientalmente relevante. No entanto, mesmo no caso do arroz, a medida a criar deve ter um racional de uma melhoria na eficiência dos factores, pois é imprescindível que cada sector se esforce por obter ganhos de competitividade. Nesta perspectiva a compensação financeira a introduzir não pode ter a lógica passada de compensação à perda de apoios do sector.
De igual modo a viabilização futura dos sistemas de pecuária extensiva através da aplicação de PLP deverá, basear-se em critérios de elegibilidade que dêm garantias mínimas de promoção da respectiva produção. Neste âmbito parecem-me positivas as condições apresentadas, recentemente, pelo GPP em relação à aplicação dos futuros prémios às vacas aleitantes:
cumprimento de índices mínimos de fertilidade de 80%;
cumprimento de índices de renovação do efectivo de 20%;
montante unitário indicativo a atribuir por vaca aleitante ajustado tendo em conta os indíces e funcionando em envelope fechado;
manutenção do actual período de retenção;
supressão do actual regime de direitos individuais e da reserva nacional de direitos a prémio.
A este conjunto de critérios deverá, em minha opinião, ser acrescentada a exigência de um encabeçamento máximo que diferencie os sistemas de pecuária extensiva dos restantes.
Trata-se, em minha opinião, de uma solução claramente mais favorável do que a actual, mas que poderia tornar-se mais coerente do ponto de vista de uma maior racionalidade económica, de uma gestão mais sustentável dos recursos naturais e de uma maior eficácia orçamental se se viesse a optar, em alternativa a este PLP, pela introdução de uma MAA exclusivamente orientada para estes objectivos em substituição dos prémios às vacas aleitantes e aos ovinos e caprinos actualmente em vigor, cujo valor deverá ser estabelecido de forma a assegurar um nível de apoio equivalente ao esperado com este tipo de PLP, mas para condições de elegibilidade mais exigentes.
Importa sublinhar, que as decisões quanto aos sectores e níveis de apoio a atribuir aos PLP em Portugal, não deverão deixar de levar em consideração as opções que venham a ser tomadas neste âmbito por outros EMs, com especial relevo para a Espanha. Mesmo neste caso é, em minha opinião, indispensável que sejam estudadas, com base em critérios objectivos, as vantagens e os inconvenientes de opções, em Portugal, idênticas ou diferentes das dos outros EMs, para assim, se evitar decisões ao sabor das inevitáveis pressões que os diferentes grupos irão exercer sobre os decisores políticos.
5. A decisão quanto ao pacote financeiro a atribuir anualmente aos PLP, na hipótese de eles virem a ser aplicados, deverá em meu entender:
corresponder a apoios com o menor custo global possível;
ser indicativa de que a aplicação futura dos PLP terá um caracter provisório e não definitivo, o que implicará, na minha opinião, que uma opção pela sua aplicação futura seja acompanhada por um sinal claro desse seu caracter temporário.
Este sinal poderá, em meu entender, ser consubstanciado por uma opção explícita por um envelope financeiro inferior ao máximo potencial e pela indicação de que os PLP irão estar sujeitos a uma revisão em 2017, com o objectivo de verificar, até que ponto, se continuará a justificar a sua manutenção.
Na hipótese de se vir a optar por MAA em alternativa a algum dos PLP (arroz e/ou pecuária extensiva), poder-se-á justificar a opção por uma transferência de 5% do EN atribuído aos PDP para o 2º Pilar.
Francisco Avillez
Professor Catedrático Emérito, ISA/UL
Publicado em 23/01/2014
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